В рамках мастерской "Механизмы и успешные практики гражданского участия в городском управлении" состоялся доклад, посвященный влиянию европейских урбанистических практик на городские коалиционные взаимодействия

В рамках мастерской "Механизмы и успешные практики гражданского участия в городском управлении, которая прошла на базе ЦСИПИ ПГНИУ 19-20 марта 2019 года, Элеонора Минаева (младший научный сотрудник Социологического института РАН - филиала ФНИСЦ РАН, Санкт-Петербург), представила доклад, посвященный влиянию европейских урбанистических практик на городские коалиционные взаимодействия.

Одной из теорий, вне зависимости от контекстуальных рамок режима объясняющей, что позволяет связывать различных акторов в единую коалицию, как коалиции изменяются и какова роль этих изменений в трансформации политики или ее стабильности, служит теория поддерживающей коалиции (the advocacy coalition framework). Разработанная, прежде всего, Полем Сабатье и Хэнком Дженкинсом-Смитом, она, в отличие от других теорий коалиций, имеет ряд преимуществ. Во-первых, модель задумана как системная, объединяющая не только основные этапы политического цикла (от формирования общественной проблемы или повестки к разработке и реализации государственной политики), но и фиксирующая связь между различными уровнями политики. Во-вторых, теория включает в понятие коалиции неполитических акторов. В-третьих, среди ее предпосылок – идея о том, что люди занимаются политикой, чтобы воплотить свои убеждения, а не только собственные материальные интересы. Таким образом, поддерживающая коалиция – это совокупность субъектов из различных правительственных и частных организаций (среди которых выборные и невыборные чиновники, бизнесмены, лидеры групп интересов, эксперты, журналисты, исследователи и др.), которые разделяют определенную систему убеждений, то есть набор базовых ценностей и восприятий проблем, а также действуют скоординированно на протяжении некоторого времени.

В теории поддерживающей коалиции выделяются две группы политических сдвигов и связанных с ними коалиционных изменений, имеющие когнитивные и некогнитивные (внешние) основания. Последние обычно связываются с внешними по отношению к коалиции и проводимой ею политики обстоятельствами, такими как уход участников по естественным или каким-либо другим некогнитивным причинам, изменения в социально-экономических условиях, а также вмешательство со стороны вышестоящих акторов. Ключевую же роль в объяснении трансформаций коалиций играет так называемое политически-ориентированное обучение (policy-oriented learning) участников коалиции, связанное с переоценкой результатов проводимой политики и вероятной эффективности альтернатив. Изменение опыта, убеждений или поведенческих намерений членов поддерживающей коалиции влияет на осознание ими необходимости достижения новых или пересмотра существующих целей политики.

Таким образом, в вопросе о том, как формируются, сохраняются или изменяются поддерживающие коалиции, теория Сабатье фокусируется на центральной роли убеждений (beliefs). Рассматривая понятие убеждений как нечто присущее акторам и детерминирующее их поведение, модель, тем не менее, не объясняет то, каким образом возможно, что акторы из различных сфер с различными возможностями и ресурсами разделяют одни и те же убеждения и мобилизуются для претворения тех или иных решений в жизнь. Теория, кроме того, выглядит ограниченной в объяснении устойчивости поддерживающих коалиций: достаточно ли разделяемых всеми участниками коалиционных взаимодействий убеждений и ценностей для того, чтобы коалиция существовала в течение долгого времени?

Представляется, что основным недостатком модели поддерживающей коалиции является неприятие во внимание ресурсного и институционального аспектов коалиционных взаимодействий. Восполнить этот пробел позволяет теория городских режимов (urban regime theory), которая в значительной степени отождествляется с работами К. Стоуна и С. Элкина. Стоун и Элкин, выдвигающие в качестве своей исходной предпосылки идею о том, что для решения критических проблем городского планирования, особенно в период крупных структурных социально-экономических изменений, требуются устойчивые, а не временные политические коалиции, предлагают концепцию городского режима.

Как и поддерживающую коалицию, городской режим по Стоуну характеризует наличие долгосрочной приоритетной повестки с четко определенным и жизнеспособным пулом целей и задач. Формирование городского режима, кроме того, также невозможно без образования коалиции между различными государственными и частными субъектами. Вместе с тем, теоретиками городского режима подчеркивается, что для достижения субъектами декларируемых целей необходима мобилизация государственных и частных ресурсов. Что еще более важно, для возникновения режимного коалиционного взаимодействия недостаточно неформальной коммуникации – значение приобретает формальное институционализированное сотрудничество. Режимная политика, в отличие от коалиционной, приобретает деперсонализированный характер, обеспечивающий ее устойчивость.

Таким образом, теории поддерживающей коалиции и городских режимов позволяют сформулировать ряд гипотез.

  1. Разработка основанных на идее открытого и соучаствующего городского развития новых, стратегических документов планирования в крупнейших российских городах потенциально способствует диверсификации городских поддерживающих коалиций, то есть объединению различных акторов – представителей власти, строительного бизнеса, гражданского и экспертного сообществ – в процессе принятия политических решений.
  2. Режимный характер коалиционных взаимодействий, то есть их устойчивость во времени и деперсонализация, гипотетически будут зависеть от 1) постоянства разделяемых участниками поддерживающей коалиции убеждений и ценностей проводимой политики, 2) финансовых и кадровых ресурсов, 3) создания институционализированных каналов участия застройщиков, экспертов и горожан, в частности, консультативных органов, а также 4) наличия или отсутствия вмешивающихся факторов политической и социально-экономической среды.

На первом этапе исследования я провела сравнительный анализ случаев разработки стратегических планов в крупнейших российских городах с населением от 500 тысяч человек, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга. Основной эмпирической базой выступила база данных «Интегрум», содержащая публикации преимущественно российских СМИ.

Как показал поиск, на момент исследования стратегические документы были разработаны или продолжали разрабатываться в 15 городах России из 35.

При этом при поиске акцент делался на: пространственном «охвате» документа (городская агломерация, город в целом, часть города), степени завершения [мастер-плана, периоде инициализации и публикации готового документа, наконец, заказчиках и разработчиках документа.

На втором этапе я отобрала два случая разработки мастер-планов – Пермь и Екатеринбург. Именно здесь документы 1) были законченными, 2) описывающими развитие города в целом, 3) разработаны с привлечением европейских специалистов. Я основывалась на 14 полуструктурированных интервью с местными экспертами, представителями местных администраций, девелоперами и активистами.

Что касается таких стран, как Нидерланды, Германия, Великобритания, Швеция и Франция, то переход к стратегическому планированию пространственного развития произошел здесь после второй мировой войны, в 60-х годах. Вслед за чем начала происходить децентрализация процесса принятия решений в области городских преобразований – от уровня центрального правительства через региональные к местным. Далее, на смену идеи непрерывного экономического городского роста пришла модель «компактного» «экологичного» «умного» города. Наконец, помимо государства, девелоперов и экспертов значимыми участниками городской жизни стали горожане и активисты. Ключевым инструментом данной трансформации и одновременно ее индикатором стала разработка документов стратегического пространственного планирования (мастер-планов) городов, нацеленная на то, чтобы сделать городское развитие более комплексным, открытым и соучаствующим.

Что касается России, то существует также несколько этапов развития градостроительства. В отличие от западноевропейских городских практик, советское городское планирование было интегрировано в очень централизованную институциональную среду. В конце 80-х и начале 90-х годов рыночные реформы, политическая и экономическая либерализация привели к появлению новых городских участников, новых правил игры, новых практик и институтов принятия решений, а также к таким проблемам, как хаотичная коммодификация и приватизация земли. В конце 90-х и начале 2000-х годов началась рецентрализация, и были приняты основные законы, регулирующие городское планирование – Градостроительный кодекс и Закон о местном самоуправлении.

Данные инструменты и площадки взаимодействия власти, девелоперов, экспертов и горожан, призванные предотвращать или канализировать конфликты между заинтересованными сторонами, однако, нередко оказываются неэффективными. Во многом, как показывают исследования, это связано с принципиальной информационной асимметрией во взаимоотношениях между представителями власти, застройщиками и гражданами: девелопер по определению обладает большим объемом знаний относительно проекта застройки, а также ресурсами и, как правило, доступом к каналам влияния на процесс принятия решений по поводу проекта.

Одной из попыток трансформировать городское планирование в сторону более комплексного и инклюзивного стало обращение к европейским урбанистическим практикам, а именно к разработке стратегических мастер-планов городских территорий. В отличие от генеральных планов – документов, носящих технических характер и нередко требующих специальных знаний для того, чтобы в них разбираться, мастер-планы представляют собой написанные на не профессиональном (обычном) языке для широкой аудитории.

Пионером в этой области среди российских городов стала Пермь, где этот процесс был запущен в 2008 году. Задуманный как часть нового большого политического курса региональных властей на изменение имиджа и инвестиционной привлекательности региональной столицы мастер-план был призван стать «документом общественного согласия» между публичной властью, гражданами, бизнесом и экспертным сообществом, фиксирующим модель компактного европейского города как нормативный идеал развития города на годы вперед. Вслед за Пермью в ряде других российских регионов и городов представителями власти и другими акторами городской жизни были предприняты попытки также опереться на новые инструменты пространственного развития, разработав собственные мастер-планы, стратегии, концепции и т.п.

Результаты и выводы

Во-первых, несмотря на инициирование разработки мастер-плана Перми и стратегии пространственного развития Екатеринбурга представителями крупного строительного бизнеса, в целом застройщики и девелоперы оказались не включены в процесс разработки стратегических документов. Хотя из материалов интервью и СМИ не следует, что представители строительного бизнеса выступали в качестве оппонентов новых городских курсов властей Перми и Екатеринбурга и формировали контр-коалиции (в отличие от предпринявших попытки противостоять разработке мастер-плана пермских архитекторов), не находится и свидетельств их непосредственной вовлеченности и поддержки проектов создания документов стратегического пространственного планирования – ни на уровне городских легислатур, ни в консультативных органах. При этом последующие за уходом основных стейкхолдеров нарушения застройщиками заложенных в стратегические документы и генеральные планы принципов компактности свидетельствует о том, что диалог и учет интересов строительного бизнеса мог бы быть небесполезным.

Во-вторых, ни до, ни во время разработки стратегических документов не было создано стабильно работающих институтов для полноценного участия гражданских активистов и общественных деятелей в процессе принятия решений по вопросам городского планирования. Существовавшие площадки в виде градостроительных советов функционировали с целью учета мнений профессионального сообщества – зарубежных и местных архитекторов. Отсутствие институционализированного взаимодействия между властью, бизнесом, горожанами и экспертами заложило основу для того, что последующее упразднение консультативных органов было фактически оставлено без внимания и сопротивления со стороны невластных акторов городской среды.

Наконец, в-третьих, на неустойчивость поддерживающей коалиции в исследованных случаях не могли не оказать влияния и внешние факторы. В Перми деятельность прокуратуры по проверке растрат бюджетных средств на обеспечение работы по созданию мастер-плана создала негативный облик всей «культурной революции», в рамках которой осуществлялась трансформация принципов городского планирования. Другим фактором, характерным как для Перми, так и для Екатеринбурга, оказалось последовательное выстраивание контроля региональных властей над вопросами городской жизни, находящимися в компетенции муниципалитетов. Формальное и неформальное, такое вмешательство лишь размывало повестку на формирование в Перми и Екатеринбурге новой политики городского планирования «по европейскому образцу».

Выступление Элеоноры Минаевой было осуществленно при поддержке гранта РНФ № 18-78-10054 «Механизмы согласования интересов в процессах развития городских территорий».